笔者语：当今的日本拥有充实的固废处理和回收利用体系，但曾经也面临与发展中国家相同的课题。在中国各城市如火如荼展开垃圾分类之际，笔者精选了日本环境省2012年发布的《日本废弃物处理的历史和现状》，将报告的主要内容摘译出来分享给大家。

就笔者而言：

1）包括垃圾分类和资源回收利用的循环型社会的创建不是短时间努力可以实现的，是需要法律体系和硬件设施的不断完善，并互为支撑来逐步实现的；

2）现有的垃圾分类方法需要考虑已有设施的有效利用和合理处置，因此各地的分类方法可以有所不同；

3）未来的生活垃圾组分会随着经济增长及生活习惯的改变而变化，因此未来的垃圾分类方法是可以调整的；

4）可回收物的回收利用需要易辨识和易再生两个基本原则，日本针对环境友好产品，在设计、制造过程和标识方面的法规建设的经验值得借鉴；

5）长期设置回收中心（对大件垃圾进行维修、展示和供给，提供闲置品交换信息），3R意识的养成应根植于居民生活中，这一方面日本经验值得学习。

总而言之，城市垃圾处理处置是一个系统工程，垃圾分类作为一个重要环节，牵一发而动全身，相关政策和规划的制定，需要系统最优、全生命周期合理、软硬件可配合的三大维度来综合考量。

针对随时代而变化的固废问题，日本通过不断的立法和修订，以及与地方政府、民间企业和居民的合作，一步步推进固废的妥善处理和资源的有效利用，稳步构建循环型社会。以下就日本从近代化以来至今的固废问题和解决对策，从1）始于战后的公共卫生改善、2）始于60年代的公害对策和环境保护、以及3）始于80年底的循环型社会构建的三个时代进行说明。

循环型社会相关法律制度的历史（战后—至今）

1.近代化以后的状况（1800年代后半—1900年代前半）

当时国情：

近代化前后的垃圾收集和处理由产生者自行处理，或由民间固废处理企业进行收集和分类后，出售有价物品以获利。固废处理企业经常将垃圾倒在路边和空地上，并以不卫生的状态存放，导致蚊蝇滋生、各种传染病流行。因此，保持街道清洁、改善公共卫生成为当时的重要议题。

解决措施：

1900年为了改善公共卫生，日本颁布了《污物扫除法》，建立了由市镇村政府负责固废收集和处理，对垃圾处理业者进行管理的行政制度。关于固废处理方法，虽然表述为“尽可能焚烧处理”，但由于焚烧设施并不常见，大部分固废只是在堆积到一定程度后被引火焚烧掉。

2.战后（1945-1950年代）

当时国情：

战后，随着日本经济发展和城市人口的集中，城市垃圾量迅速增加急需应对。当时，大量固废被倒入河流和海洋，或在野外堆积，导致蚊蝇滋生和传染病传播的扩大等公共卫生问题。此外，从每座房屋由人力收集垃圾的方式，已无法应对迅速增加的固废排放；同时，由于人力小车到转运汽车的装卸作业在街道上进行，存在垃圾遗撒的公共卫生问题。当时的垃圾清扫虽然已由市镇村行政当局负责，但与国家、县（市的上级行政单位）和居民之间的协调并不充分。随着城市垃圾问题的日益严重，垃圾清运的行政改革势在必行。

图1 从每座房屋收集垃圾的人力推车

收集到的垃圾被装卸至汽车上，转运至焚烧场或填埋场

图2 垃圾运输船

图3 东京湾的梦之岛垃圾填埋场

大多数垃圾没有被焚烧或覆土处理，导致发酵气体自燃、臭气和蚊蝇滋生问题

解决措施：

1954年，日本颁布了《清扫法》，建立了一个各主体（国家、地方政府和公民）分工明确又相配合的行政管理架构。在原有市政村行政机构负责垃圾收集和处理的基础上，新增了国家和都道府县（市政村的上级行政机构）提供财政和技术援助，居民配合进行垃圾收集和处理的规定。

1964年，为了促进生活环境设施建设的快速、有计划实施，日本颁布了包含《生活环境设施整顿五年计划》的《生活环境设施整顿紧急措法》。确立了垃圾焚烧处理的设施建设方针，促进了各城市垃圾焚烧设施的导入。为了提高垃圾收运的高效和卫生化，通过地方政府和民间企业的协同作业推动了“垃圾收运机械化”。

市政当局在不断完善生活垃圾处理系统的同时，也利用该系统处理各种工业固废，但由于技术、财政和运营等方面的体制尚不健全，导致各种问题，需要更完善的体制。

图4 第五清扫工场

1958 年在东京建成，拥有六台大型焚化炉，厨余等含水率高的垃圾在焚烧前进行干燥处理，焚烧灰采用带式输送机搬出，利用余热为周边地域提供热水供应服务

图5 垃圾收运车的试导入

3.高度成长期（1960年代-1970年代）

当时国情：

1）伴随收入增加的垃圾量激增和工业废弃物增加

随着收入的增加、家电的迅速普及、超市和便利店的涌现而导致的销售和消费方式的改变，大量生产和大量消费的经济结构得以发展，城市垃圾“量”的增加和“质”的多样化更加迅速。

另一方面，伴随活跃的生产活动而产生的各种工业固废，如污泥、合成树脂废料和废油等，未经妥善处理即进入垃圾收运系统。

此外，随着城市地区人口和企业的集中，城市开发产生大量的建筑垃圾 （泥沙，砖瓦等），大多数城市将处理工作交由建设承包商，但由于部分承包商不拥有处分地因而出现了非法将垃圾倾倒在空地、道路和河床的现象。

针对以上工业固废问题，《清扫法》所确立的市镇村负责体制难以应对。

2）公害问题的显著化

伴随经济高度成长的急速工业化过程中，工厂排出的有机汞和镉等有害固废引发公害，对周边居民带来严重的健康损害。

另外，塑料制品的使用越来越普及，并被大量废弃。由于塑料难降解不能填埋还土，焚烧处理时高热值会损伤炉体，而且，一些塑料在焚烧过程中会排放烟尘、酸性气体等，成为造成空气污染和其他公害的原因之一。

解决措施：

1）建立废弃物处理的基本制度

为了明确包含工业固废在内的全部固废的处理责任和处理标准，建立固废处置的基本制度，1970年第64次临时国会（俗称：公害国会） 对《清扫法》进行了全面修订，并颁布了《废弃物处理及清扫法》（废弃物处理法）。该法将废弃物分为“工业废弃物”和“一般废弃物”两类，一般废弃物仍由市镇村政府负责处理，工业废弃物则由排放者承担处理责任。

该法律还明确规定，废弃物处理的管理不仅是为了解决公共卫生问题，同时也保全了生活环境。

2）公害对策的基本原则和有害物质的排出规制

1967年颁布了《公害对策基本法》，以推进综合和统一的公害对策。该法规定，除了企业有责任防止因烟气、污水和固废等造成的污染外，中央政府有责任保全人民健康和生活环境，地方政府有责任防止公害，污染预防方面的责任，居民有责任协助公害防止对策的实施。

此外，为了保护人民健康和保全生活环境，在法规的实施细则中规定了污染物的大气和水体排放控制标准。1968年，针对烟尘和酸性气体排放，制定了《大气污染防止法》；1970年，针对汞和镉等的排放，制定了《水质污染防止法》。1971年，为全面促进和执行公害相关法律，日本设立了环境厅进行统一管理。

3）推进合规处理

为了应对废弃物的增加和有害废弃物（汞、镉等工业废弃物）的合规处理，日本对满足一定标准的处理设施进行了推广，以提高处理水平。具体包括，在《废弃物处理法》的实施条例中，明确了一般废弃物处理设施的建设标准（1971年），一般废弃物和工业废弃物的最终处置场的建设标准（1977）。对满足标准的设施给予建设费用的补助，通过废弃物处理设施国库补助金制度，支持合规处理设施的建设。此外，通过培养具有废弃物处理设施技术管理者资格和公害防止管理者资格的高端人才培养，确保处理设施得以妥善运营管理。通过这些措施，合规的优质处理设施遍布全国，提高了处理能力。

在垃圾收集过程中，地方政府从公害防止、焚烧效率和合理处理处置的视角，将垃圾分为如可燃垃圾、不燃物、塑料和橡胶等，推动垃圾的分类收集。

4）妥善的有害废弃物填埋处理

1973年，《废弃物处理法》在实施条例规定了有关有害重金属（汞、镉等）和有机污染物（PCB等）的有害废弃物的判定标准。

1977年，为了针对废弃物的性质安全地处置固废，《废弃物处理法》在实施条例中制定了填埋场的建设标准和维护管理标准，将工业废弃物的最终填埋场划分为遮断型填埋场、管理型填埋场和安定型填埋场三种类型。

遮断型填埋场具有阻断有害废弃物泄漏、雨水渗入和浸出液渗出的构造，可解决有害废弃物的公害和环境污染问题。管理型填埋场具有防渗构造以及渗滤液收集和处理功能，除了有害废弃物外，可应对会污染公共水域和地下水的废弃物，以及会因产生填埋气体、臭气和害虫而对生活环境产生不利影响的废弃物。安定型填埋场不具有防渗构造和渗滤液收集和处理功能，主要应对废塑料、玻璃和陶瓷等�%B